趙新武

    為穩(wěn)步分類推進事業(yè)單位改革，2008年全國兩會之后，國務(wù)院就確定廣東省、山西省、浙江省和上海市、重慶市為改革試點省、市。2011年3月，中共中央國務(wù)院出臺關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的意見。隨后，中央又相繼出臺了9個配套文件。2012年3月，在第十一屆全國人大五次會議上，溫家寶總理將分類推進事業(yè)單位改革作為政府工作報告內(nèi)容。針對事業(yè)單位分類改革，到底為什么改革、改什么、怎么改成了人們議論的熱點和關(guān)注的焦點。

    一問：為啥改

    事業(yè)單位是我國特有的一種社會組織，在社會主義建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。但是，隨著形勢和任務(wù)的變化，事業(yè)單位存在著一些自身難以解決的問題和矛盾，已到了非改不可的地步。

    事業(yè)單位改革是事業(yè)單位回歸公益性機構(gòu)的客觀要求。事業(yè)單位是國家為了公益目的而設(shè)置的社會組織。但是，由于我國在事業(yè)單位設(shè)置方面缺乏法律約束，人治色彩較嚴重，設(shè)置隨意性大，致使一些政府部門將行政職能劃出，作為成立事業(yè)單位的依據(jù)，或?qū)⒁恍┥a(chǎn)經(jīng)營性單位也納入事業(yè)單位的范疇，使事業(yè)單位的性質(zhì)發(fā)生了變化，偏離了公益的目的。另外，多數(shù)事業(yè)單位分屬于政府各部門，主管部門把事業(yè)單位當(dāng)做自己的“附屬物”，人、財、物都集中在主管部門手中，事業(yè)單位與主管部門成了名副其實的“婆媳”關(guān)系。長此以往，事業(yè)單位形成了依賴性，遇到困難就找政府、找主管部門，等、靠、要思想嚴重，缺乏自我發(fā)展的能力和動力，嚴重制約著事業(yè)單位公益性能的發(fā)揮。從另一個角度來講，由于一些部門缺乏一盤棋意識，致使諸如培訓(xùn)機構(gòu)、信息中心等同一性質(zhì)的非公益性機構(gòu)也作為事業(yè)單位，在同一區(qū)域的不同行業(yè)重復(fù)設(shè)置，大量人、財、物白白浪費。這次改革，就是逐步解決一些事業(yè)單位功能定位不清、政事不分、政企不分等問題，把事業(yè)單位回歸到提供公益服務(wù)的軌道上來。

    事業(yè)單位改革是人民群眾公共服務(wù)增長的客觀需求。改革開放以來，我國的經(jīng)濟、文化、科技等各項社會事業(yè)都有了較大的發(fā)展。但是，隨著物質(zhì)生活的不斷提高，人民群眾對生活質(zhì)量的要求越來越高，尤其近年來，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展取得舉世矚目的輝煌成就，已步入由中等收入國家向中等發(fā)達國家邁進的重要階段，社會公共服務(wù)需求猛增。加快推進事業(yè)單位分類改革，就是要把保障和改善民生作為根本出發(fā)點和落腳點。通過改革，逐步解決公益服務(wù)供給總量不充足、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平不高等問題，更好地為人民群眾提供各類基本保障，推動社會健康和諧發(fā)展。

    事業(yè)單位改革是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀需要。事業(yè)單位是政府履行職能的重要支撐，是政府提供公共服務(wù)的重要載體，事業(yè)單位改革與政府職能轉(zhuǎn)變相互交織、相輔相成。近年來的政府機構(gòu)改革已把轉(zhuǎn)變政府職能作為一項重要內(nèi)容，但并沒有同步推進事業(yè)單位改革。雖然各地也在分行業(yè)逐步推進事業(yè)單位改革，并且取得了進展和成效，但與行政管理體制和政府機構(gòu)改革相比，事業(yè)單位改革還相對滯后，事業(yè)單位管理和運行中存在的許多深層次矛盾和問題并沒有及時、有效地加以解決，直接影響著政府職能的轉(zhuǎn)變。這次改革，就是要進一步理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系，把政府該管的事管住管好，把政府不該管、管不了、管不好的事情交給事業(yè)單位，進而轉(zhuǎn)變政府職能，強化事業(yè)單位的公益性質(zhì)。

    二問：改什么

    分類推進事業(yè)單位改革根本方向是推動公益事業(yè)單位又好又快發(fā)展，目的是更加有效地提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，絕不是簡單地精簡機構(gòu)和人員，更不是為了“甩包袱”。

    分類改革事業(yè)單位機構(gòu)。在事業(yè)單位序列中除公益服務(wù)機構(gòu)外，有的單位主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能；有的單位從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，享受事業(yè)單位待遇。這次改革，就是要按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。按照政事分開、政企分開的改革總體要求，改革要“甩掉兩頭、留下中間(中堅)”。具體說來，就是取消主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，促進政事分開；取消主要承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)，促進政企分開；保留主要承擔(dān)公益服務(wù)的事業(yè)單位，通過加大政策扶持力度，提高服務(wù)能力，滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求。

    穩(wěn)步改革事業(yè)單位與政府的關(guān)系。目前，事業(yè)單位是按地域、按行業(yè)設(shè)置，主管部門對事業(yè)單位統(tǒng)得過死、管得過多，有的甚至將事業(yè)單位作為機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)對待，絕大多數(shù)事業(yè)單位失去獨立法人地位。這次改革，就是要按照政事分開的思路，進一步理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，明確事業(yè)單位的法人地位，解除政府主管部門與事業(yè)單位的“婆媳關(guān)系”，真正減少主管部門對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強化政府主管部門管政策法規(guī)、管行業(yè)規(guī)劃、管標準規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)。要逐步取消事業(yè)單位的行政級別，嚴格按照事業(yè)單位的規(guī)模大小、技術(shù)力量、技術(shù)水平、服務(wù)能力等指標，劃分事業(yè)單位類別，分類制定激勵措施，分別進行管理，從而激發(fā)事業(yè)單位內(nèi)部動力和活力，增強事業(yè)單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的積極性和主動性。

    逐步改革事業(yè)單位管理模式。改革事業(yè)單位管理體制和運行機制是事業(yè)單位分類改革的一項重要內(nèi)容。要按照不同行業(yè)、不同類別事業(yè)單位的特性，參照現(xiàn)代企業(yè)管理模式，逐步建立適應(yīng)事業(yè)單位健康發(fā)展和規(guī)范管理的法人治理結(jié)構(gòu)，改革以往事業(yè)單位套用行政機關(guān)管理的模式和運行機制，切實克服家長制管理弊端，激發(fā)事業(yè)單位生機。要根據(jù)不同行業(yè)特點，探索建立事業(yè)單位理事會、董事會、管委會等形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，不搞一刀切。通過改革，優(yōu)化事業(yè)單位外部環(huán)境，切斷主管部門與事業(yè)單位的利益鏈條，保證黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行，把事業(yè)單位的主要精力集中到為政府排憂解難、為群眾服務(wù)、為社會服務(wù)上來。

    逐漸改革事業(yè)單位經(jīng)費供給方式。一直以來，一些事業(yè)單位的大部分經(jīng)費用于養(yǎng)人，少數(shù)單位甚至全部經(jīng)費用于養(yǎng)人，無錢辦事業(yè)。經(jīng)費開支不合理、使用效益不高的問題比較突出。這次改革，就是要打破過去那種建機構(gòu)、養(yǎng)人員、辦事業(yè)的方式，按照管辦分離、管養(yǎng)分離的路子，根據(jù)不同類別事業(yè)單位的性質(zhì)和特點，樹立“以事定費”，“以費養(yǎng)事”的理念，采用政府保障、項目撥付、購買服務(wù)等方式支持公共事業(yè)，達到政府購買服務(wù)、養(yǎng)事不養(yǎng)人或少養(yǎng)人的目的，把有限的資金用在刀刃上，保障財政資源公平合理配置和財政資金使用效益的最大化。

    三問：怎樣改

    事業(yè)單位改革是一項長期的系統(tǒng)工程，政策性強，涉及人員多，涉及面廣，面臨的問題復(fù)雜，必須圍繞改革的總體目標，分級組織，梯次推進，分步實施。

    加強組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)推進改革。事業(yè)單位改革是權(quán)力和利益的再調(diào)整、再分配，牽一發(fā)而動全身，既涉及千千萬萬事業(yè)單位人員的利益，又涉及各級各部門的利益，改革中遇到的阻力和困難可想而知。各級領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)對改革的重視程度對改革能否成功至關(guān)重要。因此，各級各部門要建立由主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，把改革列入長期議事日程，定期聽取情況匯報，及時解決改革中遇到的疑難問題，要深入改革前沿陣地，掌握實情，確保改革不偏離方向。

    清理規(guī)范機構(gòu)，穩(wěn)步推進改革。長期以來，在事業(yè)單位管理過程中，對于機構(gòu)，往往是只建不撤；對于編制，往往是只增不減，致使一些職能弱化或完全消失的單位長期大量存在。事業(yè)單位分類是改革的前提，改革是分類的目的。因此，在進行事業(yè)單位分類之前，要組織人員進行拉網(wǎng)式排查，徹底摸清事業(yè)單位職責(zé)、機構(gòu)編制、工作運行狀況等基本情況，撤銷那些長期不進人的“空殼”機構(gòu)，整合職責(zé)弱化的機構(gòu)。在清理規(guī)范的基本上，嚴格按照事業(yè)單位職責(zé)準確確定事業(yè)單位類別。事業(yè)單位改革是一項復(fù)雜的工作，不可能一蹴而就。因此，在改革過程中不要急于求成，而應(yīng)采取試點先行、逐步擴展、全面推開的方法，在試點中檢驗改革措施的可行性，及時修改改革政策措施，為改革摸索經(jīng)驗，然后再逐步推進，全面展開。這樣，既可避免全面推進后，因事業(yè)單位的差異而出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象，又可以讓事業(yè)單位人員在心理上有個逐漸適應(yīng)的過程，減輕改革震動，維護大局穩(wěn)定。

    制定配套文件，提供政策支撐。制定改革政策是保障改革順利進行、鞏固改革成果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。事業(yè)單位改革是對其自身的一次徹底性革命，不但涉及事業(yè)單位的職責(zé)調(diào)整、類別劃分，而且涉及機構(gòu)編制管理、人事管理、財務(wù)管理、財政保障和國有資產(chǎn)管理等一系列問題。中央在總結(jié)廣東等試點省、市改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺了有關(guān)事業(yè)單位改革的配套文件。但是，由于我國地域廣大，各地情況千差萬別，即使在同一地區(qū)，由于事業(yè)單位分屬不同的行業(yè)、不同的部門，在規(guī)模、業(yè)務(wù)等方面差別較大，中央的配套文件也不可能面面俱到。因此，各地要深刻領(lǐng)會中央配套文件的精神實質(zhì)，在保證改革方針政策不變的情況下，結(jié)合本地區(qū)、本部門實際，將中央改革政策進一步具體化，使改革政策措施更加切合實際，更具可操作性；讓改革政策、措施環(huán)環(huán)相扣，實現(xiàn)無縫對接；保證改革政策的系統(tǒng)性、連續(xù)性、完整性，為穩(wěn)步分類推進事業(yè)單位改革提供政策支撐和保障。

    （作者單位：駐馬店市機構(gòu)編制委員會辦公室）