黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出，要深化財稅體制改革，建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、形成全國統(tǒng)一市場、促進(jìn)社會公平正義的現(xiàn)代財政制度，建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度，并對相關(guān)工作進(jìn)行了部署。這就為“十三五”時期財稅體制改革指明了方向、提出了要求。我們一定要深刻領(lǐng)會，認(rèn)真貫徹落實。

　　一、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

　　政府間財政關(guān)系主要體現(xiàn)在事權(quán)、支出責(zé)任、財權(quán)、財力等幾個方面。事權(quán)指的是一級政府在公共事務(wù)和公共服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府承擔(dān)的運用財政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財政支出義務(wù)。多級政府體系下，只有明確了政府間的事權(quán)劃分，才能界定各級政府間的支出責(zé)任，從而合理劃分財政收入，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級的財力余缺，實現(xiàn)各級政府“財力與事權(quán)相匹配”。

　　我國1994年的分稅制改革，初步確定了中央地方事權(quán)和支出責(zé)任。但由于相關(guān)方面的改革沒跟上，中央地方事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度一直沒有很好地建立起來。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，這方面的問題越來越突出，主要表現(xiàn)在：一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方政府承擔(dān)，如涉及國家安全的國際界河保護與跨流域大江大河的治理、涉及市場公正統(tǒng)一的跨區(qū)域司法管理等；一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任，如一些應(yīng)由縣承擔(dān)的支出項目中央也安排了支出；中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理的事項也較多，包括社會保障、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等。這種狀況不僅造成行政運行效率偏低、國家政策目標(biāo)難以實現(xiàn)等問題，而且影響全國市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化。因此，必須采取有效措施，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

　　根據(jù)《建議》要求，結(jié)合貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，應(yīng)重點在以下兩個方面努力：一是適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任。將國防、外交、國家安全等關(guān)系全國政令統(tǒng)一、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重大事務(wù)，集中到中央，以提高全國的公共服務(wù)水平和效率；將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)；將具有地域管理信息優(yōu)勢但對其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)明確為中央與地方共同事權(quán)。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央承擔(dān)中央事權(quán)的支出責(zé)任，地方承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)共同事權(quán)的支出責(zé)任，中央可以通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托給地方承擔(dān)。二是進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。應(yīng)在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，圍繞調(diào)動各方面積極性、考慮稅種屬性等因素，深化稅制改革，加快形成有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系。應(yīng)遵循公平、便利、效率等原則，合理劃分稅種，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還等方式解決。

　　二、建立全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度

　　近年來，隨著改革的不斷深化，我國預(yù)算管理制度改革取得了積極進(jìn)展。但總體上看，現(xiàn)行預(yù)算管理制度仍不能完全適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，需要繼續(xù)深化改革，盡快建立全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度。

　　一要完善政府預(yù)算體系。在過去相當(dāng)長時間內(nèi)，為了扶持或加快某些領(lǐng)域的發(fā)展，我國對某些領(lǐng)域（如教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等領(lǐng)域）的財政支出實行了與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的政策。應(yīng)該說，支出掛鉤政策為相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于這些掛鉤支出占了全國財政支出的相當(dāng)大比重，使得財政支出結(jié)構(gòu)有些固化、僵化，既增加了政府統(tǒng)籌安排財力的難度，又造成專項轉(zhuǎn)移支付過多、資金投入重復(fù)低效。因此，應(yīng)在繼續(xù)把上述領(lǐng)域作為支出重點予以優(yōu)先安排、確保有關(guān)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，清理規(guī)范重點支出與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。為調(diào)動各方面積極性、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，政府的收支應(yīng)全部納入預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理，明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算的收支范圍和功能定位，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系。同時完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，促進(jìn)地區(qū)間財力均衡，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

　　二要實施跨年度預(yù)算平衡機制和中期財政規(guī)劃管理。眾所周知，目前我國政府預(yù)算實行的是年度預(yù)算，預(yù)算內(nèi)容規(guī)定了一年的政府收支盤子，而預(yù)算審批的重點是年度收支平衡。這種安排客觀上帶有放大經(jīng)濟波動的作用。比如，當(dāng)經(jīng)濟運行出現(xiàn)過熱時，社會投資往往會較快增長，稅收也會隨之較快增加，一些財稅部門完成年度收入任務(wù)后，就會搞藏稅于民、該收不收，使得企業(yè)有更多資金用于擴大生產(chǎn)經(jīng)營，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。同樣道理，在經(jīng)濟運行偏冷時，這種安排會造成經(jīng)濟“冷上加冷”。因此，必須建立跨年度預(yù)算平衡機制，把審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，把收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性，同時采取宏觀預(yù)測、明確發(fā)展戰(zhàn)略、強化預(yù)算上限和進(jìn)行績效評估等措施，優(yōu)化財政資金配置，克服年度預(yù)算的局限性。2014年，根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，國務(wù)院明確提出，要推行中期財政規(guī)劃管理，即對未來三年重大財政收支情況要進(jìn)行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，要研究政策目標(biāo)、運行機制和評價辦法。推進(jìn)部門編制三年滾動規(guī)劃，加強項目庫管理，健全項目預(yù)算審核機制。通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性。

　　三要推動預(yù)算制度透明化。預(yù)算公開透明本質(zhì)上是政府行為的透明，既是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要，也是依法行政、防范財政風(fēng)險的需要。這項工作正在推進(jìn)過程中。2014年，已有99個中央部門公開了部門預(yù)算，100個中央部門公開了本部門“三公”經(jīng)費預(yù)算。應(yīng)繼續(xù)擴大預(yù)算公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容，除法定涉密信息外，所有使用財政資金的部門都要向社會公開本部門預(yù)算決算。應(yīng)不斷完善預(yù)算公開工作機制，強化對預(yù)算公開的監(jiān)督檢查，逐步實施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度。

　　三、建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制

　　我國地方政府性債務(wù)是多年形成的。它在促進(jìn)地方經(jīng)濟社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。但近年來，隨著地方政府融資規(guī)模的不斷擴大，一些地方政府性債務(wù)出現(xiàn)了超越自身財力且責(zé)任不清晰、運作不規(guī)范等問題。根據(jù)國家審計署的審計結(jié)果，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。雖然這些政府性債務(wù)大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障，且各項風(fēng)險指標(biāo)均處于國際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)，但必須看到，由于近兩年土地出讓收入越來越少，使得越來越多的地方政府開始通過銀行表外業(yè)務(wù)、財務(wù)公司、信托公司、基金公司甚至民間集資等“影子銀行”渠道籌資。此類融資具有成本高、產(chǎn)品設(shè)計復(fù)雜、直接債權(quán)人分散、交易脫媒化等特點，風(fēng)險隱蔽性較強。此外，此類債務(wù)的期限錯配風(fēng)險也更為突出。因此，為有效防范和化解地方財政風(fēng)險，《建議》提出，建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制。

　　如何建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制？根據(jù)中央相關(guān)文件精神，應(yīng)重點做好以下工作：一是賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，?。▍^(qū)、市）政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的，由省（區(qū)、市）政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。二是對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪头诸惞芾怼５胤秸e債不得突破批準(zhǔn)的限額。一般債務(wù)通過發(fā)行一般債券融資，納入一般公共預(yù)算管理；專項債務(wù)通過發(fā)行專項債券融資，納入政府性基金預(yù)算管理。三是嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途。地方政府在限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報本級人大或其常委會批準(zhǔn)，并遵循市場化原則。舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。四是建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及化解機制。財政部根據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。五是建立考核問責(zé)機制。把政府性債務(wù)作為嚴(yán)格硬指標(biāo)納入政績考核。?。▍^(qū)、市）政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。

　　四、健全政府采購政策

　　我國政府采購制度從1995年開始試點，2000年全面推行。從總體上看，政府采購制度在規(guī)范財政支出行為、提高資金使用效益、發(fā)揮源頭防腐作用等方面取得明顯成效，但同當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展要求相比，仍有一定差距。我國政府采購法雖然明確規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的政策目標(biāo)，包括保護環(huán)境、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等，但實際執(zhí)行力度并不夠，效果也不明顯。舉例來說，對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的采購就明顯傾斜不足。目前我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購清單范圍較窄，產(chǎn)品數(shù)量僅占政府采購的2％左右，實際采購額占比也不高，2012年僅為15％多。同時，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的優(yōu)先采購政策操作性不強，在采購中很容易被規(guī)避。另外，現(xiàn)行的政府采購政策對自主創(chuàng)新的扶持也不夠。2011年之前我國就建立了政府采購支持自主創(chuàng)新的政策體系，核心是以國內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)、注冊商標(biāo)專用權(quán)等作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并制定了自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄。但由于種種原因，2011年7月起，就停止執(zhí)行這一政策，各地隨后也廢止了相關(guān)目錄。

　　針對這種狀況，《建議》明確提出，健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品的政府采購政策。落實《建議》的這一要求，應(yīng)著重做好以下工作：一是加強頂層設(shè)計。將政府采購管理制度納入國家發(fā)展戰(zhàn)略總體設(shè)計，不能只在供應(yīng)商、采購人、中介代理機構(gòu)這個小圈子里打轉(zhuǎn)。創(chuàng)造條件加快啟動政府采購法修訂工作，強化政府采購的政策功能和社會目標(biāo)，并在采購需求確定、評審流程設(shè)計、績效評價體系等方面作出剛性規(guī)定，確保相關(guān)規(guī)定可執(zhí)行、可落地。二是細(xì)化配套措施。在優(yōu)先采購使用創(chuàng)新產(chǎn)品方面，應(yīng)出臺有關(guān)創(chuàng)新產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)和采購管理辦法；為支持廣大科技型中小企業(yè)發(fā)展，可在采購數(shù)量上給予科技型中小企業(yè)專門的預(yù)留份額；還可允許國家自主創(chuàng)新示范區(qū)在這方面率先探索。在優(yōu)先采購使用綠色產(chǎn)品方面，可以法規(guī)形式明確要求政府機關(guān)必須優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品，并制定政府采購綠色產(chǎn)品清單，發(fā)布政府采購綠色產(chǎn)品手冊，建立綠色產(chǎn)品采購網(wǎng)絡(luò)。

　　（原文來源：經(jīng)濟日報 作者：中央政策研究室副主任 潘盛洲）